申请人：唐某某。

委托代理人：孙某甲；孙某乙。

被申请人：平邑县人民政府。

负责人：王玉东，县长。

申请人不服被申请人作出平政土字[2023]63号《平邑县人民政府关于撤销平政土清补字[2003]573号<关于唐某某补办用地手续的批复>的决定》的行政行为，于2023年11月1日向临沂市人民政府提出行政复议申请，本机关依法予以受理。经批准，本案行政复议决定延期30日作出，现已审查完结。

申请人请求：撤销被申请人于2023年9月15日作出的平政土字[2023]63号《平邑县人民政府关于撤销平政土清补字[2003]573号<关于唐某某补办用地手续的批复>的决定》。

申请人称：2003年8月，申请人唐某某以出让方式合法取得山东省平邑县卞桥镇501.2平方米土地使用权，申请人依法交纳了土地出让金、征地管理费等各项费用，被申请人作出平政土清补字[2003]573号《关于唐某某补办用地手续的批复》同意将土地使用权出让给申请人使用，并补办用地手续。2023年9月15日，被申请人作出平政土字[2023]63号《平邑县人民政府关于撤销平政土清补字[2003]573号<关于唐某某补办用地手续的批复>的决定》，认为申请人用地手续存在提供虚假资料欺骗批准的情形，撤销了平政土清补字[2003]573号《关于唐某某补办用地手续的批复》。申请人认为被申请人平政土字[2023]63号《决定》事实不清，证据不足，违反法定程序，滥用职权。申请人依法向复议机关申请行政复议，请求复议机关依法撤销被申请人平政土字[2023]63号《决定》。

被申请人答复称：被申请人作出的平政土字[2023]63号《平邑县人民政府关于撤销平政土清补字[2003]573号<关于唐某某补办用地手续的批复>的决定》是行政机关上下级之间的内部批复，并没有撤销或解除《国有土地使用权出让合同》，对申请人使用案涉土地的权利不产生任何影响，不属于行政复议受理范围。特别是2003年8月20日，平邑县土地资源局与“唐某某”签订《国有土地使用权出让合同》，并补办相应用地手续，2003年9月29日，被申请人作出《关于唐某某补办用地手续的批复》，二者互不影响。

申请人及原经办人均证实，原平邑县某某、某某供销社有关工作人员捏造事实，提供虚假材料，骗取国土资源部门的信任，将案涉土地非法登记在申请人名下，被申请人依法纠正内部批复行为，事实清楚，证据确实、充分，符合法律规定程序。国土资源部门下一步将依照法律规定的程序和条件，立案、审查、决定是否撤销或解除《国有土地使用权出让合同》、收回案涉国有土地使用权。届时，申请人充分享有陈述、申辩、听证权利，并对国土资源部门下一步行政行为有权申请行政复议或提起行政诉讼。

综上，被申请人作出的平政土字[2023]63号《平邑县人民政府关于撤销平政土清补字[2003]573号<关于唐某某补办用地手续的批复>的决定》属于上级行政机关对下级行政机关请示事项作出的内部批复，不属于行政诉讼的受案范围，应根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。

经审理查明：1990年，经平邑县政府研究批准原平邑县土地管理局为案涉土地补办用地换证手续。2001年5月20日，平邑县某某供销社与平邑县某某签订《土地使用权转让合同》，将案涉土地使用权有偿转让给平邑县某某。2001年8月10日，平邑县某某与平邑县卞桥建筑公司签订《建设工程施工合同》，在案涉土地上建设供销社沿街楼，合同约定竣工日期为2002年7月1日。2003年8月20日，平邑县国土资源局与申请人签订《征地包干协议》、与平邑县某某签订《收回土地协议》、作出《处罚决定书（非法占地）》，申请人制作《违法用地检讨书》。同日，申请人与平邑县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定“本合同自被申请人批准之日起生效。”2003年9月29日，被申请人作出平政土清补字[2003]573号《关于唐某某补办用地手续的批复》，载明：“山东省平邑县某某于1998年3月未经批准，非法转让国有划拨土地501.2平方米给唐某某建沿街”“经研究同意由县国土资源局代表县政府收回山东省平邑县某某上诉土地501.2平方米，并将其土地使用权出让给唐某某使用。用途：综合用地。出让年限：四十五年。具体事宜按国有土地使用权出让合同执行。”后，申请人多次向平邑县某某供销社支付承包费或承租费。

2023年6月21日，平邑县自然资源和规划局对申请人调查询问，申请人称，在县政府批复前案涉土地上存在一栋二层半楼房，大概是1999年至2000年建设的，权属是平邑县供销社，也是平邑县供销社投资建设的，其于2003年取得该幅土地；办理土地批复时是崔某办理的相关手续，材料也是崔某提供的，申请人未签订转让合同、协议或收款证明。2023年6月24日，平邑县自然资源和规划局对原平邑县某某供销社主任崔某调查询问，崔某称，在政府批复前，案涉土地权属是县供销社，当时案涉土地上的楼房和现在一样，2001年以前是某某供销社的，后来转到县联社；申请人一开始是租赁的案涉土地上的楼房，办理土地手续时，不知道平邑县供销联社什么目的，要求办理到申请人名下，当时未明确是买卖，申请人缴纳罚款和出让金等行为由崔某办理，无委托手续，费用由申请人支付。2023年6月25日，平邑县自然资源和规划局对原平邑县供销合作联社企业管理科副科长李某某调查询问，李某某称，县政府批复前案涉土地权属已被县联社收回，其不清楚当时办理手续时案涉土地是否出租或出卖、是否办理权属变更登记等；申请人缴纳的罚款和出让金是李运东牵头协调，崔某具体办理的。

2023年8月19日，平邑县人民政府办公室印发《平邑县人民政府常务会议纪要 第17次》，载明：“会议确定：原则同意自然资源和规划局的汇报，严格按程序办理。”2023年9月15日，被申请人作出平政土字[2023]63号《平邑县人民政府关于撤销平政土清补字[2003]573号<关于唐某某补办用地手续的批复>的决定》。

2024年1月17日9时30分至10时5分，本机关就本案召开线上听证会，申请人、被申请人均参加听证会。听证过程中，申请人称涉案土地及房屋尚未办理不动产权证书，被申请人的撤销决定直接影响申请人的实体权益，且该决定抬头是申请人的名字，不属于内部行为，同时被申请人认为工作人员存在失误，属于其内部管理问题，申请人取得案涉不动产无弄虚作假等情形，构成善意取得。

上述事实由下列证据材料予以证实：

1.《土地使用权转让合同》《建设工程施工合同》《征地包干协议》《收回土地协议》《处罚决定书（非法占地）》《违法用地检讨书》；

2.《国有土地使用权出让合同》，记账凭证、收款凭证、现金日记账商品盘点报告单；

3.平政土清补字[2003]573号《关于唐某某补办用地手续的批复》；

4.《调查（询问）笔录》；

5.《平邑县人民政府常务会议纪要 第17次》；

6.平政土字[2023]63号《平邑县人民政府关于撤销平政土清补字[2003]573号<关于唐某某补办用地手续的批复>的决定》；

7.《听证笔录》等。

本机关认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。”参照最高人民法院于2013年11月8日发布的22号指导案例，地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，在性质上一般属于内部行政行为，但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，该批复即具有可诉性。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款规定，“土地使用权出让应当签订出让合同。”第二十五条第二款规定，“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。”本案中，申请人与平邑县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》，明确将经被申请人批准作为合同生效要件，符合上述规定。被申请人作出《关于唐某某补办用地手续的批复》同意将案涉土地使用权出让给唐某某使用后合同生效，即被申请人作出的批复，作为内部行政行为已经外化，并对申请人产生了实质性影响。同时根据《中华人民共和国民法典》第二百零九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭经依法登记发生效力，被申请人作出《平邑县人民政府关于撤销平政土清补字[2003]573号<关于唐某某补办用地手续的批复>的决定》，将导致国有土地使用权出让合同缺失生效要件，即在不动产物权的依法登记前，申请人已丧失了取得国有土地使用权的基础，继而导致申请人的国有土地使用权存在被剥夺之风险，故申请人与该行政行为具有法律上的利害关系，其在法定期限内提出的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的受理条件。

《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第六十八条规定，“县级以上人民政府自然资源主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”本案中，平邑县自然资源和规划局经查阅有关文件资料、调查询问等监督检查措施，认定平政土清补字[2003]573号《关于唐某某补办用地手续的批复》中部分内容与事实不符，存在平邑县某某及平邑县卞桥镇供销社工作人员失误，违反国有资产管理法律法规，提供虚假资料欺骗批准的情形，并无不当。但行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求，即在作出影响当事人权益的行政行为时应事先通知当事人，向当事人说明行政行为的内容、事实、依据和理由，听取当事人的陈述、申辩，必要时举行听证，事后为当事人提供救济途径等。陈述、申辩和听证权利属于当事人的重大程序性权利，且这些程序性权利对于查明案件事实，保证实体内容正确具有独立价值，并直接影响行政行为的合法性及效力认定，构成行政行为违法的撤销理由。本案中，被申请人作出平政土字[2023]63号《平邑县人民政府关于撤销平政土清补字[2003]573号<关于唐某某补办用地手续的批复>的决定》，作为已经外化的内部行政行为，对申请人的权益产生了重大影响。被申请人在作出决定前应当向申请人充分说明拟作出决定的内容、事实、依据和理由，听取申请人的陈述和申辩。即使现行法律、法规关于自然资源主管部门履行监督检查职责的相关规定中，没有上述内容，被申请人作出行政行为时也应遵循正当程序原则的要求，充分保障申请人的知情权、陈述和申辩权。被申请人提交的证据不能证明其作出案涉决定前告知了申请人拟作出决定的内容、事实、依据和理由，听取了申请人的陈述和申辩，违反了正当程序原则，构成程序违法，应予撤销。对被申请人提出下一步自然资源主管部门立案、审查、决定是否撤销或解除《国有土地使用权出让合同》、收回案涉国有土地使用权时申请人享有陈述、申辩、听证权利的答复，因被申请人撤销批复的行为并不必然导致自然资源主管部门作出进一步处理，不属于过程性、阶段性行政行为，在此过程中同样需要被申请人充分保障申请人的知情权、陈述和申辩权。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第二项之规定，本机关决定如下：

撤销被申请人作出的平政土字[2023]63号《平邑县人民政府关于撤销平政土清补字[2003]573号<关于唐某某补办用地手续的批复>的决定》。

申请人如不服本行政复议决定，可自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

2024年1月29日