七、奉法者强则国强——关于全面依法治国的重要保障

57、为什么说领导干部是全面依法治国的关键？

2017年9月，反映巡视反腐成果的电视专题片《巡视利剑》在央视综合频道播出，引起社会强烈反响。党的十八大以来，党中央把巡视作为全面从严治党的一把“利剑”，加强对党组织和党员领导干部的巡视，党内一批腐败分子受到严厉惩治，有力彰显了我们党对领导干部腐败行为“零容忍”的坚定立场。对法治建设来说，各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权的人，在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。习近平总书记强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。

为政之要，唯在得人；治国理政，关键在人。我们党一直强调，政治路线确定之后，干部就是决定因素。习近平总书记明确指出：“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。”我国实现现代化、法治化需要领导干部推动，各级领导干部的信念、决心、行动对全面依法治国具有十分重要的意义。从已经实现法治化国家的发展历程看，像英国、美国、法国等西方国家，呈现出来的主要是自下而上的社会演进模式；像新加坡、韩国、日本等，呈现出来的主要是政府自上而下快速推动法治化。就我国而言，我们要在短短几十年时间内在14亿多人口的大国实现法治化，必须自上而下、自下而上双向互动地推进。无论自上而下还是自下而上，都需要领导干部发挥积极作用，以身作则，以上率下。

领导干部成为尊法学法守法用法的模范，对人民群众具有重要示范带动作用。古人说，“风成于上，俗化于下”。领导带头就是鲜明的旗帜，上级垂范就是无声的命令。《三国演义》里有一个“割发代首”的故事。曹操在行军中下令不准践踏麦地，违者斩首。但曹操的马因受到惊吓踏坏了麦田。他执意要依自己立下的法令接受惩罚，被众人劝阻后拔剑割下自己的一缕头发替罪，表明自己严守军纪的态度。消息传开后，曹军从此更加军纪严明，无人再敢轻易违犯法令。这个故事深刻说明一个道理，领导者带头力行，就会以上率下，为全社会树立良好示范。正所谓“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众都看在眼里、记在心上，进而会在自己的行为中效仿。只有领导干部带头尊法学法守法用法，以法治思维和法治方式想问题、作决策、办事情，才能影响和带动全社会形成尊崇法治、建设法治、厉行法治的良好氛围。

领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。《史记·秦本纪》记载，“法之不行，自于贵戚”，这是商鞅在秦国施行新法遭遇阳力时对秦孝公的建言。商鞅认为，新法不能推行，阻力首先来自贵戚。《史记·商君列传》也有类似的表述：“法之不行，自上犯之。”“法之不行”的关键在于“贵”和“上”，只有自“上”、自“贵”行法，法律才能得以推行。习近平总书记指出：“领导干部心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌。”改革开放以来特别是党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家以来，各级领导干部在推进依法治国进程中发挥了重要作用。同时，也要清醒看到，现实生活中一些领导干部法治意识仍然比较淡薄，存在有法不依、执法不严，以言代法、以权压法甚至徇私枉法等问题，影响了党和国家的形象和威信，损害了经济、政治、文化、社会、生态文明建设的正常秩序，冲击了人民群众对法治的信心。如果我们的领导干部不能尊法学法守法用法，不要说全面推进依法治国，不要说实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，就连我们党的领导、我国社会主义制度都可能受到严重冲击和损害。

“欲流之远者，必浚其泉源。”领导干部是实现全面依法治国目标和任务的关键所在，必须进一步增强领导干部推进全面依法治国的责任感和使命感，推动领导干部带头尊崇法治、敬畏法律、了解法律、掌握法律，遵纪守法、捍卫法治、厉行法治、依法办事，充分发挥先锋模范作用，推动全面依法治国不断谱写新的篇章。

58、领导干部如何运用法治思维和法治方式？

2016年4月11日上午，随着审判长敲响法槌，贵州省贵阳市中级人民法院像往常一样，开庭审理一起普通征地拆迁行政案件。然而这次庭审不同寻常的是，贵州省一位副省长代表省政府坐在了被告席上。这是2014年修改《中华人民共和国行政诉讼法》后，全国首例省部级领导干部出庭应诉案件，引起了社会各界广泛关注。如今，行政机关负责人出庭应诉已成为常态，“告官不见官”的尴尬局面一去不复返。党的十八大以来，地方各级政府通过强化行政机关负责人出庭应诉，“倒逼”行政机关依法行政，各级领导干部和工作人员依法办事的意识和水平不断提升。

习近平总书记指出：“各级党组织和党员、干部要强化依法治国、依法执政观念，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。”领导干部要运用好法治思维和法治方式，关键是要做到以下4点。

一是守法律、重程序，这是法治的第一位要求。要依法办事，有法律规定的，遵循法律规定；没有法律规定的，遵循法治原则、法治精神。领导干部作出重大决策都要严格按照程序办事，充分发扬民主，广泛听取意见和建议，做到兼听则明、防止偏听则暗，做到科学决策、民主决策、依法决策。2019年4月《重大行政决策程序暂行条例》出台实施前，一些地方盲目建设开发区，领导干部仓促决策、项目仓促上马，土地征收纠纷不断等现象时常见诸报端，决策不合法无规矩。该条例明确将合法性审查和集体讨论决定作为所有重大行政决策的必经程序，并应当充分听取公众意见，专业性、技术性较强的决策事项应当组织专家论证，可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的应当组织风险评估。决策程序法治化有利于解决一些“一把手”“拍脑袋决策，拍胸脯担保，拍屁股走人”的现实顽疾，为领导干部决策上了一道“安全锁”。

二是牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为。有的领导干部认为自己办的是公事，只要出发点是好的就没关系，不顾法定的依据、程序、规则，结果导致违法。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，按照职权法定原则，将各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等进行清理、调整，以清单形式明确列示出来，向社会公布。党的十九届三中全会决定深化党和国家机构改革，依法配置权力和职能，进一步明确职责定位和工作任务，明晰权力边界，严格职责权限。各级领导干部必须在法定的范围内行使权力，决不能越界逾轨。

三是保护人民权益，这是法治的根本目的。民之福祉，法之所系。领导干部要清醒认识到，自己手中的权力、所处的岗位，是党和人民赋予的,是为党和人民做事用的，只能用来为民谋利。必须牢固树立宗旨意识，切实增强执政为民理念，强化公仆意识，加快提升善于保护、有效保护、全面保护人民权益的能力。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国的全过程，切实保证人民群众依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。要把宪法中“国家尊重和保障人权”这一对人民的庄严承诺落到实处，用心用情解决好人民群众的操心事、烦心事、揪心事。

四是受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。对于领导干部而言，监督就是一盏探照灯，把自己置于监督之下，习惯在探照灯下工作，贪腐的病毒就无所遁形，“碰红线”的思想就难以萌芽，而不受监督的权力则是通向腐败的“捷径”。给自己划一个“特区”，拒绝监督、逃避监督，只会南辕北辙，再好的“金刚之身”也会变得锈迹斑斑，不堪一击。说到底，监督不是“找茬”，而是“消毒”。领导干部责任越重大、岗位越重要，越要加强监督。2021年3月，中共中央印发《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，提出“一把手”要以身作则、率先垂范，自觉接受监督，同时强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用。各级领导干部要时刻牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。

领导干部是否具有运用好法治思维和法治方式的能力，直接决定推进全面依法治国的成效。我们要树立正确用人导向，把能不能遵守法律、依法办事作为考察识别领导干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的领导干部。要把法治素养和依法履职情况纳入考核评价领导干部的重要内容，让尊法学法守法用法成为领导干部的自觉行为和必备素质，不断提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力和水平。

59、如何理解党政主要负责人要切实履行推进法治建设第一责任人职责？

2020年11月，中央依法治国办组织开展了党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责督察，由24个中央部门组成8个督察组对8个省（区、市）进行了实地督察，共发现各类问题200余项，有力推动了党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定的贯彻落实。火车跑得快，全靠车头带。党政主要负责人是“关键少数”中的“关键少数”，担负着组织、推动、实践全面依法治国的重要职责。习近平总书记强调：“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。这是推进法治建设的重要组织保证。”

党中央为何狠抓党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责？党政“一把手”为什么是法治建设“第一责任人”？原因就在于，推进全面依法治国，“一把手”是否能以身作则、以上率下，是否能带头尊法学法守法用法，是否能养成善于运用法治思维和法治方式抓改革、谋发展、促稳定的思想自觉和行动自觉至关重要。习近平总书记强调：“党政主要负责人要亲力亲为，不能当甩手掌柜。”要加强和改进对法治建设的领导，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，每年都确定重点任务，明确完成时间，做到年初有分工、年中有督察、年末有考核，全年有台账。对不认真履行第一责任人职责的党政主要负责人，上级党委要及时告诫和约谈，严肃批评。对一个地方、一个部门接二连三发生重大违法案件、造成严重社会后果的，必须严肃问责、依法追究。

为推动党政主要负责人切实履行推进法治建设第一责任人职责，2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，开列出第一责任人的职责清单，第三条提出了履行职责的“五个坚持”，第四条规定了“四个亲自”，第五条、第六条分别规定了党委、政府主要负责人的“六项职责”。制度的生命力在于执行。压紧压实法治建设第一责任人职责，离不开完善的监督。开展法治督察是督促党政主要负责人压紧压实法治建设责任的有力抓手，也是促进地方不断提升法治建设水平的有效途径。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，从3个方面明确党政主要负责人履行法治政府建设职责的要求。一是“要不要担责”，规定“地方党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置；地方各级党政领导班子其他成员在其分管工作范围内履行推进法治政府建设职责”。二是“谁来担责”，要求“地方各级党委履行推进本地区法治建设领导职责。地方各级政府和县级以上政府部门履行推进本地区、本部门法治政府建设主体职责”。三是“担什么责”，列明了具体职责，既是党委、政府推进法治政府建设的职责，更是“关键少数”特别是党委、政府主要负责人抓法治建设职责的具体内容。

2020年的法治督察，全面了解掌握各地党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况，把领导干部依法履职行权、研究法治、推动法治的实际情况作为“度量衡”，深入查找困难问题和难点堵点。随着党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责不断压紧压实，“法定职责必须为”、“法无授权不可为”等法治理念在各级领导干部中越来越入脑入心。党政主要负责人注重提升法治素养和法治能力，带头和促进办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的社会氛围在不断形成，“头雁效应”不断发挥。但同时，党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责也存在一些问题，如一些地方“关键少数”对推进法治建设站位不高、重视不够，有的抓法治建设口号喊得响、推进落实虚，有的在行政诉讼中不积极出庭应诉，有的在作重要决策时没有履行法定程序等，这些都反映出党政主要负责人依法履职尽责仍需进一步加强。

在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记强调，要完善党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的约束机制，督促各级领导干部在法治之下而不是法治之上或法治之外想问题、作决策、办事情，要求从约束机制上入手，强化党政主要负责人履行法治建设职责，将法治贯穿领导干部研究思考、谋划设计、拍板决策、推动工作的全过程、各方面。2021年2月，为进一步推动党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，中央全面依法治国委员会印发《关于党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容工作的意见》，推动领导干部述法工作落到实处，要求领导干部围绕“对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办情况”、“执行领导干部不得干预司法活动、插手具体案件处理相关制度情况”等重点内容述法。同时，鼓励各地区各部门结合本地区本部门实际，就述法工作进行探索创新，推动在述职会议上现场述法，或者在党委常委会会议、党委法治建设议事协调机构全体会议上专题述法等。通过述法的“硬约束”，进一步压紧压实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，既有利于提升“一把手”法治理念、增强法治建设职责意识，同时也有利于形成“压力传递”和“杠杆效应”，引导和激发各级领导干部提高法治素养。

新时代新征程上，党中央对推进国家治理体系和治理能力现代化提出了新的目标任务，对领导干部特别是党政主要负责人抓法治建设的能力水平也提出了更高要求。各级党政主要负责人既应当善于搞经济建设，又应当善于推动良法善治，切实履行好推进法治建设第一责任人职责，为本地区本部门落实党中央关于法治建设的决策部署提供坚实组织保障，创造良好环境条件。