申请人：相某友。

被申请人：临沂市自然资源和规划局。

负责人：朱茂波，局长。

申请人不服被申请人作出临自然资规罚决字〔2023〕第50号《行政处罚决定书》的行政行为，于2023年5月12日向临沂市人民政府提出行政复议申请，本机关依法予以受理。经批准，本案行政复议决定延期30日作出。经中止，现已审查完结。

申请人请求：撤销临自然资规罚决字〔2023〕第50号《行政处罚决定书》。

申请人称：本案涉及的临沂市罗庄区沂堂镇荆山村的农用地和1318平方米的建设用地均是其父亲相某房的，有荆山村委出具的证明，也有其父亲建设出资的证明。2023年罗庄区自然资源局执法大队对其父亲建设的厂房因违法建设立案查处时，其因私心签了自己的名字，现要求将涉案行政处罚决定书被处罚人改为其父亲相某房。

被申请人答复称：经调查，申请人相某友于2020年5月至2022年7月未经批准，擅自占用临沂市罗庄区沂堂镇荆山村不符合土地利用总体规划的农用地（耕地、设施农用地）和建设用地共1318平方米（合1.98亩）建设粮仓。申请人建设使用土地没有按照规定办理审批手续，系非法占用土地。虽然申请人进行陈述和申辩，提出该建筑由其父亲出资建设，但其申辩意见与其本人和村干部询问笔录及村委证明不符，被申请人对申请人的申辩意见不予采纳。被申请人作出涉案行政处罚决定书程序合法，证据充分，适用法律正确，请予以维持。

经审理查明：2022年12月5日，被申请人对涉案违法行为立案查处。2022年12月5日14时10分至14时40分，被申请人执法监察员对申请人相某友进行询问。申请人称，其在沂堂镇荆山村涉嫌违法占地建设是2020年5月开始动工建设，2021年4月建设完工的一处粮仓，是由其本人投资的，占地总面积约448平方米（合0.7亩），位于沂堂镇荆山村西北，东至住宅，西至农田，北至水厂，南至住宅，该宗用地系村里分给申请人的责任田，没有土地承包合同，没有取得用地手续，建设前后也没有办理其他相关手续。2022年12月14日，被申请人执法监察员分别对荆山村支部书记相某彬和荆山村村委委员相某明进行询问。二人均称，相某友在沂堂镇荆山村涉嫌违法占地建设是2018年开始的，中间村里一直进行制止，但制止不住，2022年7月终于建成，是由相某友本人投资的，占地总面积约448平方米（合0.7亩），位于沂堂镇荆山村西北，东至住宅，西至农田，北至水厂，南至住宅，该宗用地系村里分给相某友的责任田，没有土地承包合同，没有取得用地手续，建设前后也没有办理其他相关手续。

2022年12月15日14时30分至15时30分，被申请人对相某友占地建设情况进行勘测，制作《现场勘测笔录》并由申请人签名确认。勘测情况为（图表另附）：“当事人相某友占地位于临沂市罗庄区沂堂镇荆山村西北，占地四至为：东至住宅，西至农田，北至水厂，南至住宅。经勘测，占地现场建有粮仓一处，已建成投入使用；占地总面积1318平方米（合1.98亩）；经比对罗庄区2021年度土地利用现状和罗庄区土地利用总体规划图（2006-2020年），地类为农用地（耕地、设施农用地）51平方米（合0.08亩）；建设用地1267平方米（合1.9亩），不符合土地利用总体规划。并将其占地建设情况绘制成图，勘测工具：GPS；同时用照相机进行现场拍照2张。”相某友用地勘测定界图显示：用地单位为相某友，被用地单位为罗庄区沂堂镇荆山村，用地面积为1318平方米，各地类面积（农用地耕地水浇地为38平方米，农用地其他土地设施农用地为13平方米，建设用地工业用地1267平方米）。2022年上半年0.5米航摄影像显示涉案建筑尚未建设完成，2022年10月份遥感影像显示涉案建筑已建设完成。

2023年1月14日，被申请人因当事人不配合，决定中止调查。2023年2月10日，被申请人作出《关于相某友涉嫌非法占地案调查报告》，并制作《违法案件审理记录》。同日，罗庄大队上报《重大行政处罚决定法制审核意见书》（编号：临自然资规审核字〔2023〕第2260号），法制机构审核意见为同意该重大行政执法决定。2023年2月17日，被申请人因当事人相某友拒不提供送达地址，拒签送达地址确认书，决定延长行政处罚决定期限三十天。

2023年3月28日，被申请人作出临自然资规听告字〔2023〕第50号《行政处罚听证告知书》和临自然资规罚告字〔2023〕第50号《行政处罚告知书》，告知申请人拟作出行政处罚的事实、依据及内容，同时告知申请人可以在接到上述告知书起五个工作日内向被申请人提出陈述和申辩以及要求听证的权利。当日，被申请人向申请人邮寄（单号：1226366123557）送达上述告知书，申请人于3月30日签收。

2023年3月31日，申请人提交《申辩异议书》称，被处罚的涉案违法占地建设是其父亲相某房投资建设的，申请撤销临自然资规听告字〔2023〕第50号告知书，改回其父亲相某房名下告知书。后申请人向被申请人提交2023年4月19日，沂堂镇荆山村村民委员会出具的《证明》称，相某友之父相某房在本村村西建设粮库一处，东邻沂堂至神山乡道，北靠兴大公司水厂，南邻相廷好住宅，西侧土地。

2023年4月26日，被申请人对涉案行政处罚进行负责人集体讨论，与会人员一致认为不予采纳当事人相某友陈述申辩意见，维持原处理意见。当日，被申请人作出《关于对相某友非法占地案申辩的答复》并向申请人邮寄（单号：1232066972057）送达，告知申请人：你提出申辩后，我局于2023年4月18日告知你三日内向我局提交申辩证据，截至2023年4月21日你仅递交我局一份证明材料，其内容与你本人和你村村干部询问笔录中记录不符，也与你村村委出具给我局的证明不符，故本局对你提出的申辩意见不予采纳。次日，申请人签收上述答复。

2023年4月28日，被申请人作出临自然资规罚决字〔2023〕第50号《行政处罚决定书》，认定申请人未经依法批准，于2020年5月始至2022年7月止，擅自占用临沂市罗庄区沂堂镇荆山村不符合土地利用总体规划的农用地（耕地、设施农用地）和建设用地共1318平方米（合1.98亩）建设粮仓的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款和第五十九条之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款和2021年9月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条之规定，并依据临沂市自然资源和规划局《临沂市自然资源行政处罚裁量基准》（临自然资规发〔2021〕62号）之规定，责令退还非法占用的土地，决定处罚如下：1、限期十五日内拆除在非法占用的51平方米（合0.08亩）农用地（耕地、设施农用地）上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对非法占用农用地（耕地）按每平方米1000元罚款，计人民币38000元（叁万捌仟元整），对非法占用的农用地（设施农用地）按每平方米人民币800元罚款，计人民币10400元（壹万零肆佰元整），对非法占用的建设用地按每平方米500元罚款，计人民币633500元（陆拾叁万叁仟伍佰元整），共计681900元（陆拾捌万壹仟玖佰元整）。2023年5月9日，被申请人向申请人邮寄（单号：1234050093557）送达涉案行政处罚决定书。次日，申请人签收。

另查明，申请人向本机关提交了5份询问时间为2023年4月28日的《询问笔录》，询问人均为平某强、李某一，被询问人分别为相某乐、相某友、相某房、相某、相某彬，询问地点均为沂堂镇自然资源所办公室，其中对相某乐、相某友、相某房的询问时间均为2023年4月28日10时0分至10时20分。同时，提交了山东农村商业银行业务凭证，客户编号为998100522736813，客户名称为相某房，但并未显示资金交易明细。

又查明，2022年3月11日，申请人书写《违建保证书》称，其在荆山山西建小型冷库一座，面积为300平方属于违法建设，其自行于2022年4月10日前拆前后墙，5月10日拆东西墙，于6月1日自行全部拆掉。

还查明，2023年4月18日，沂堂镇荆山村村民委员会出具《证明》称，相某友在本村有冷库一处，东靠泉重路，北邻兴大水业公司，南侧相廷好住宅，西侧土地，此处是相某友本人的自留地。

再查明，2023年9月22日，被申请人作出《关于罗庄区相某友案件有关情况的说明》：2023年4月28日，被申请人作出临自然资规罚决字〔2023〕第50号《行政处罚决定书》后，当日由罗庄大队执法工作人员平某强向申请人送达。申请人接通知后，同其父亲相某房、哥哥相某乐、荆山村村支部书记相某彬、村委委员相某明、村委委员相某一起到达沂堂镇自然资源所。申请人未接收对其作出的涉案行政处罚决定书，并提出原询问笔录的有关情况需要更正。执法工作人员平某强在只有自己一名执法工作人员的情况下，对相某友等人再次制作了调查询问笔录。根据《行政处罚法》第四十二条“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外”的规定，我单位对平某强独自一人问询并制作的调查询问笔录认定为无效的询问笔录。

以上事实由下列证据材料证明：

1、《立案呈批表》；

2、《询问笔录》；

3、《现场勘测笔录》；

4、罗庄区土地利用总体规划图（局部）（2006-2020年）及罗庄区土地利用现状图（局部）（2021年）；

5、影像图

6、《关于相某友涉嫌非法占地案调查报告》《违法案件审理记录》《重大行政处罚决定法制审核意见书》；

7、《行政处罚听证告知书》《行政处罚告知书》及送达物流信息；

8、《申辩异议书》；

9、荆山村村委证明；

10、行政处罚案件集体讨论记录；

11、《关于对相某友非法占地案申辩的答复》及送达物流信息；

12、临自然资规罚决字〔2023〕第50号《行政处罚决定书》及送达物流信息；

13、《违建保证书》；

14、山东农村商业银行业务凭证；

15、《关于罗庄区相某友案件有关情况的说明》等。

本机关认为：申请人相某友作为被处罚人，与涉案行政处罚决定具有法律上的利害关系，其在法定期限内提出的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。

根据《自然资源行政处罚办法》第三十二条规定，自然资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。第十六条规定，当事人拒绝调查取证或者采取暴力、威胁的方式阻碍自然资源主管部门调查取证的，自然资源主管部门可以提请公安机关、检察机关、监察机关或者相关部门协助，并向本级人民政府或者上一级自然资源主管部门报告。《自然资源违法行为立案查处工作规定（试行）》3.4调查中止规定，因不可抗力、意外事件或者其他情形，致使案件暂时无法调查的，承办人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报自然资源主管部门负责人批准后，中止调查。案件中止调查的情形消除后，应当及时恢复调查。本案中，被申请人以当事人不配合为由申请中止调查，以当事人拒不提供送达地址拒签送达地址确认书为由申请延长行政处罚决定期限，均不符合上述规定。被申请人于2022年12月5日立案，2023年4月28日方作出涉案行政处罚决定，超过上述法定期限，程序违法。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。《自然资源行政处罚办法》第十三条规定，立案后，自然资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。调查取证时，案件调查人员应当不少于2人，并应当向被调查人出示执法证件。第二十一条规定，询问应当个别进行，并制作询问笔录。询问笔录应当记载询问的时间、地点和询问情况等。本案中，经被申请人调查，申请人向本机关提交的五份询问时间为2023年4月28日的《询问笔录》，系涉案行政处罚决定书作出后由执法人员平某强独自一人在同一地点进行的，且其中对相某乐、相某友、相某房进行询问的时间均为2023年4月28日10时0分至10时20分，违反上述规定，对于该五份询问笔录证据材料，本机关不予采信。

根据《自然资源行政处罚办法》第二十七条规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，自然资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后3个工作日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。第二十九条第一款规定，当事人未在规定时间内陈述、申辩或者要求听证的，以及陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由或者证据不成立的，自然资源主管部门应当依法制作《行政处罚决定书》，并按照法律规定的方式，送达当事人。本案中，申请人提出书面陈述和申辩称，真正的违法行为人系其父亲，要求被申请人变更被处罚人，但因申请人仅向被申请人提供了一份村委会证明，并未提交其他有效证据加以印证，被申请人认定其陈述申辩理由不成立作出涉案行政处罚决定，符合上述规定。

根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第七十七条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年9月1日起实施）第五十七条第一款规定，依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。《临沂市自然资源行政处罚权裁量基准》（临自然资规发〔2021〕62号）63、对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的处罚规定，“非法占用建设用地或未利用地的。责令退还非法占用的土地，可以并处罚款，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上500元以下。非法占用其他非耕地的农用地的。责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款，罚款额为非法占用土地每平方米500元以上800元以下。非法占用耕地的。责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款，罚款额为非法占用土地每平方米800元以上1000元以下。”参照原国土资源部国土资发〔1999〕87号《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用<土地管理法>有关问题的通知》第二条规定，新法实施前发生的非法占地行为，在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的，依照新法处理。本案中，经被申请人调查查明，申请人未经依法批准，于2020年5月至2022年7月，擅自占用临沂市罗庄区沂堂镇荆山村不符合土地利用总体规划的农用地（耕地、设施农用地）和建设用地共1318平方米（合1.98亩）建设粮仓的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款和第五十九条之规定。被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年9月1日起实施）第五十七条之规定，依据《临沂市自然资源行政处罚权裁量基准》（临自然资规发〔2021〕62号）规定，作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目之规定，本机关决定如下：

确认被申请人作出临自然资规罚决字〔2023〕第50号《行政处罚决定书》的行政行为违法。

申请人如不服本行政复议决定，可自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

2023年10月12日